Relasi Birokrasi dan Politik di Kalimantan Selatan

Relasi politik dan birokrasi adalah topik yang selalu menarik dibicarakan. Secara ideal, birokrasi sepatutnya tak berpolitik, terbebas dari konflik, dan fokus pada proses administratif serta rasional (Asmerom dan Reis, 1996). Di Indonesia, sejak jaman penjajahan Belanda hingga saat ini, birokrasi belum ditempatkan pada posisi yang semestinya; yaitu sebagai organisasi yang mengurus program pemerintah secara profesional. Fungsi dan peran birokrasi senantiasa didistorsi dan dimobilisasi terutama untuk mendukung pihak tertentu secara politik. Hal ini tampak sekali pada masa Orde Baru, di mana birokrasi dijadikan alat untuk mendukung Golkar dan alat kepentingan Soeharto untuk mempertahankan kekuasaannya.

Di era otonomi daerah, tantangan relasi birokrasi dan politik semakin berat. Sejak daerah-daerah melaksanakan pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung, netralitas birokrasi dipertanyakan karena rentan dijadikan alat pendukung para calon kepala daerah yang berlaga. Netralitas tersebut terasa makin rumit ketika kepala daerah petahana (incumbent) ikut dalam pilkada. Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang ada dalam birokrasi dihadapkan pada situasi dilematis untuk memberi dukungan atau tidak.

Tulisan ini hendak menggambarkan sekelumit cerita mengenai dinamika hubungan antara birokrasi dan politik di Kalimantan Selatan (Kalsel). Relasi birokrasi dan politik di daerah yang juga dikenal sebagai Tanah Banjar ini menarik untuk disimak karena birokrasi dan pelayanan publik di provinsi ini mendapatkan berbagai penghargaan, sehingga dinilai cukup profesional dalam menjalankan fungsinya. Di lain pihak, pilkada di Kalsel terlihat sarat dengan kompetisi politik transaksional. Sejak pilkada dilaksanakan di tahun 2005 untuk pertama kalinya di wilayah ini, indikasi politik uang sudah sangat terlihat jelas (Endang Soesilowati dalam Syarif Hidayat (ed.), 2006). Pada pilkada tahun 2010, politik uang itu semakin terlihat massif (R. Siti Zuhro (et.al), 2011). Politik uang memang menjadi problematika yang muncul ketika pilkada langsung diberlakukan. Lalu bagaimanakah posisi birokrasi dalam dinamika politik lokal semacam ini?

Dua Wajah Paradoksal Birokrasi di Kalimantan Selatan

Dari sisi kinerja, Kalsel termasuk provinsi yang berprestasi dalam aspek pelayanan publik.. Kalsel memperoleh  skor cukup tinggi dalam survei Indeks Prestasi Korupsi Indonesia pada 2008 dan 2010 menurut Transparansi Indonesia (TI). Pada bulan Desember 2009, Kalsel juga mendapatkan Posisi II Terbaik dalam memberikan pelayanan publik berdasarkan survei Integritas oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).

Selain itu, beberapa Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) di wilayah Kalsel mendapatkan penghargaan Citra Pelayanan Prima dari Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi di tahun 2010. Bahkan, Pemerintah Kalsel mendapatkan tropi penghargaan dari Kementerian Pemberdayaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi dalam penerapan Sistem Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (SAKIP) pada Maret 2011.

Namun di sisi yang lain, birokrasi di Kalsel memiliki banyak permasalahan. Di tataran lokal, banyak masyarakat yang tidak percaya atas berbagai macam penghargaan yang telah didapat itu. Skeptisisme ini muncul berdasar pada kinerja pelayanan publik dasar yang belum memuaskan yaitu dalam hal pembuatan KTP dan jaminan kesehatan masyarakat.

Dari sisi kelembagaan, sebagaimana banyak terjadi di daerah lain, ternyata rekruitmen sumber daya birokrat di Kalsel cenderung koruptif dan sarat  unsur nepotisme.  Pasca otonomi daerah diberlakukan, kesempatan bagi masyarakat terbuka luas untuk mengabdi di daerahnya dengan menjadi pegawai di pemerintahan, termasuk di Kalsel. Ada satu hal yang menarik yang patut dicermati. Dalam konteks masyarakat Banjar, dikenal sebuah konsep kekerabatan dengan istilahbubuhan. Konsep bubuhan pada mulanya mengacu pada identifikasi seseorang sebagai warga atau anak kampung tertentu. Seiring perjalanan waktu, istilah bubuhan merujuk pada salah satu identifikasi keberadaan seseorang dalam konteks sosio-kultural masyarakat Banjar (Alfaini Daud, 1997). Konsep bubuhan ini seringkali dijadikan sebagai penyebab rekruitmen birokrat yang nepotistik di Kalsel. Padahal, konsep bubuhan sejatinya menggambarkan sistem kekerabatan yang erat dalam masyarakat, melampaui pertalian darah. Namun konsep ini dimanipulasi oleh sebagian aktor lokal ke dalam praktik politik-ekonomi yang transaksional, khususnya dalam hal rekruitmen sumber daya birokrat. Calon pegawai yang memiliki ‘akses orang dalam’ akan lebih besar kesempatannya untuk masuk ke dalam birokrasi. Hal ini terjadi hingga sekarang, sehingga birokrasi di Kalsel dikenal dengan istilah ‘birokrasi bubuhan’.

Di samping permasalahan kinerja dan kelembagaan, dari sisi tata kelola, pemerintah daerah belum memiliki kemauan politik untuk memperbaikinya secara menyeluruh. Kalsel yang merupakan pilot project good governance dinilai belum membawa perubahan apapun. Kurangnya kemauan politik itu juga terlihat dari 60 persen anggaran hanya untuk belanja pegawai.

Posisi Birokrasi dalam Pilkada di Kalimantan Selatan

Sejak 2005, pilkada di wilayah Kalsel dilaksanakan secara serentak, yaitu terdiri dari pemilihan gubernur (pilgub), dan pilkada 5 kabupaten serta 2 kota. Pilgub 2005 menobatkan Rudi Arifin dan Rosihan NB sebagai pemenang. Pasangan ini didukung oleh partai politik yang relatif besar di Kalsel, yaitu PPP dan PKB. Partai politik bercorak Islam memang menempati tempat yang cukup istimewa di Kalsel karena urang banjar—sebutan untuk masyarakat Banjar, dikenal cukup fanatik dan taat dalam menjalankan agama Islam, hingga mempengaruhi preferensi politik mereka. Kemenangan Rudi-Rosihan ini juga dipengaruhi oleh dukungan (alm.) Tuan Guru Ijai, seorang ulama Islam terkemuka di Kalsel yang memiliki banyak pengikut. Dari sini kita bisa melihat bentuk nyata dari primordialisme keagamaan dan budaya paternalistik yang ada di dalam masyarakat Kalsel.

Pada pilgub selanjutnya, yaitu tahun 2010, Rudi Arifin sebagai gubernur petahana memenangkan kembali pentas politik di tingkat provinsi, namun kali ini berpasangan dengan Rudy Resnawan (pasangan ini dikenal dengan nama “Dua Rudi”). Pasangan ini didukung oleh PPP, Partai Gerindra dan Partai Golkar. Dukungan Partai Golkar terhadap pasangan yang bukan kadernya ini menuai banyak spekulasi, termasuk soal pemberlakuan Peraturan Daerah (Perda) No. 3 Tahun 2008 tentang Pengaturan Penggunaan Jalan Umum dan Jalan Khusus untuk Angkutan Hasil Tambang dan Hasil Perusahaan Perkebunan. Perda yang dibuat pada periode kepemimpinan Rudi-Rosihan ini dinilai menguntungkan seorang pengusaha yang juga petinggi Partai Golkar di Kalsel.

Selain karena mendapat tambahan dukungan dari Partai Golkar—partai terbesar di Kalsel, sebagai gubernur petahana, kemenangan Rudi Arifin sudah diduga oleh berbagai pihak. Apalagi dirasakan bahwa pelayanan publik serentak meningkat. Artinya, birokrasi secara langsung telah dimanfaatkan oleh kandidat gubernur petahana untuk mendapatkan kekuasaan.

Namun pemanfaatan birokrasi oleh kandidat kepala daerah petahana tidak terjadi dalam pemilihan walikota dan wakil walikota Banjarmasin, ibukota Provinsi Kalimantan Selatan. Pilkada yang dilaksanakan bersamaan dengan pilgub ini menarik untuk disimak. Salah satu kandidat walikota yang mengikuti pilkada Banjarmasin adalah walikota petahana, bernama Yudhi Wahyuni. Yudhi dan pasangannya Haryanto diusung oleh tiga partai besar di wilayah Kalsel; PAN, Golkar, dan PKS. Secara logika politik, kandidat pemimpin petahana selalu memiliki kekuatan dibanding kandidat lain dalam suatu pemilihan, termasuk dukungan birokrasi. Selain telah dibuktikan dalam pilgub di tingkat provinsi, survey pra-pilkada mengatakan bahwa Yudhi-Haryanto sangat unggul dengan perolehan suara 40 persen. Tetapi kenyataan berkata lain, pemenang pilkada Banjarmasin adalah Muhidin-Irwan Anshari. Pasangan ini yang sebelumnya dinilai tidak memiliki elektabilitas yang tinggi dan juga didukung oleh partai yang relatif lebih kecil yaitu PBR, Gerindra, dan PKPB.

Terdapat banyak faktor yang bisa menjelaskan kemenangan mengejutkan pasangan Muhidin-Irwan. Selain indikasi penggunaan politik uang yang sangat kuat, kemenangan pasangan tersebut juga terkait dengan minimnya dukungan birokrasi terhadap kandidat walikota petahana. Berbeda dengan kasus pilgub Kalsel di mana birokrasi menjadi mesin politik pendukung kandidat kepala daerah petahana, birokrasi di Kota Banjarmasin justru menolak mendukung Yudhi karena ia dikenal ‘pelit’ di kalangan pegawai negeri di wilayah tersebut. Misalnya saja, ketika Idul Fitri, tidak ada tunjangan hari raya (THR) yang diberikan kepada pegawai birokrasi di Kota Banjarmasin, sehingga para birokrat menolak mendukungnya pada saat pilkada berlangsung. Dengan demikian pertimbangan birokrasi Kota Banjarmasin untuk tidak mendukung kandidat walikota petahana secara politis bukanlah pertimbangan rasional dan netral, tetapi karena memiliki sentimen personal terhadap kandidat tersebut. Ini menunjukkan bahwa birokrasi pada kondisi tertentu tidak lagi tunduk pada pimpinan dan bisa dijadikan mesin politik jika merasa kepentingannya terganggu (pertimbangan pragmatis).

Terhadap satu hal yang menarik dari relasi birokrasi dan politik di Kalsel. Seakan tidak ingin mengalami ‘pengkhianatan’ yang sama oleh para birokrast, walikota Banjarmasin saat ini, Muhidin, membuat sebuah kebijakan yang unik di mana PNS Kota Banjarmasin wajib mengisi Surat Kesetiaan. Surat tersebut berupa surat pernyataan yang berisi 12 poin yang wajib diisi serta dilengkapi materai Rp 6.000. Beberapa poin yang tercantum di dalamnya antara lain menyatakan setia dan menaati semua ketentuan berlaku selama masa kepemimpinan walikota tersebut. Selain itu, mereka harus bersedia melepas jabatan jika dianggap tidak melakukan tugas yang semestinya. Mereka juga diminta berjanji untuk tidak memberikan informasi, melaporkan rahasia pemerintah dan pimpinan pada siapapun, kecuali pada walikota dan wakilnya. Mereka harus bersedia diberhentikan jika melanggar ketentuan.

Adanya surat kesetiaan ini diakui sebagai sebuah kewajaran dan tidak memiliki unsur politis. Tetapi, tentu ini yang merupakan hal yang unik—jika tidak mau dikatakan aneh. PNS sejatinya memiliki kode etiknya sendiri yang telah diikrarkan ketika pengambilan sumpah dilakukan. Kode etiknya meliputi kesetiaan terhadap negara, sesuatu yang jauh lebih besar dibanding sekedar kesetiaan terhadap pemimpin daerah yang masa jabatannya terbatas. Karena itu besar sekali kemungkinannya jika surat kesetiaan ini sangat terkait dengan kepentingan politik walikota dan wakil walikota Banjarmasin.

Birokrasi dalam Pusaran Politik Lokal

Birokrasi yang profesional adalah birokrasi yang memandang politisi dan partai politik secara objektif. Karena bagaimanapun, sepatutnya pegawai negeri sipil berkomitmen penuh untuk mengabdi pada masyarakat (Edgar Gladden, 1956) tanpa diganggu oleh mekanisme politik. Birokrasi yang netral akan menjadikan pemerintahan lebih stabil dan mampu meningkatkan daya saing suatu wilayah.

Pasca diberlakukannya otonomi daerah, gelombang demokratisasi di tingkat lokal semakin menguat dengan dilaksanakannya pilkada. Tetapi diakui atau tidak, proses itu bukannya tanpa masalah. Politik uang dan politisasi birokrasi dalam pilkada adalah beberapa problem yang jamak terjadi di berbagai daerah di Indonesia, termasuk di Kalsel. Sebenarnya menghilangkan pengaruh politik dari birokrasi sama sekali adalah hal yang tidak mungkin (Guy Peters, 2001; Dag Jacobsen, 2006). Maka yang diperlukan adalah penguatan sistem birokrasi yang tahan terhadap pengaruh dan intervensi politik yang negatif (Tri Widodo, 2011).

Penerapan pilkada langsung dan sistem perwakilan multi partai yang terjadi di Indonesia ini telah secara langsung mengganggu netralitas birokrasi. Diperlukan aturan hukum yang jelas untuk mencegah hal ini terus terjadi. RUU Aparatur Sipil Negara (ASN) yang saat ini sedang diproses bisa menjadi oase di tengah dinamika politisasi birokrasi di daerah ini. RUU ASN secara spesifik mengusulkan pasal-pasal yang dapat mencegah pengaruh/ intervensi buruk politik terhadap administrasi birokrasi, termasuk soal rekrutmen pegawai.

Selain dari segi peraturan perundangan, untuk mencegah relasi yang kurang sehat antara birokrasi dan politik, diperlukan juga kemauan dan komitmen politik yang kuat dari pemerintah pusat. Kemauan dan komitmen politik pemerintah pusat itu juga harus beriringan dengan terobosan yang dilakukan oleh kepala daerah untuk mereformasi birokrasi di tingkat lokal (R. Siti Zuhro (et.al), 2011). Tetapi bagaimanapun, peran aktif masyarakat untuk turut mengawasi birokrasi di daerah juga teramat penting demi mencapai birokrasi yang netral dan profesional. [ ]

Artikel ini dapat dilihat juga di situs Pusat Penelitian Politik LIPI: http://www.politik.lipi.go.id/index.php/in/kolom/politik-lokal/576-relasi-birokrasi-dan-politik-di-kalimantan-selatan